Jak kupować tabor kolejowy?

Zapomniana dyrektywa o bezpieczeństwie kolei

Coraz więcej wątpliwości prawnych wzbudza tryb organizowania przetargów na zakup pojazdów kolejowych, wynikający z kompletnej niewiedzy większości samorządów w zakresie wymogów stawianych przewoźnikom kolejowym przez dyrektywy: 2004/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r., Komisji 2009/149/WE z 27 listopada 2009 r. zmieniającą dyrektywę 2004/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do wspólnych wskaźników bezpieczeństwa oraz wspólnych metod obliczania kosztów wypadków oraz 2014/88/UE z 9 lipca 2014 r. zmieniającą dyrektywę 2004/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do wspólnych wskaźników bezpieczeństwa oraz wspólnych metod obliczania kosztów wypadków.

Dokumenty te jednoznacznie określają zasady oceny ryzyka i wdrażania Systemów Zarządzania Bezpieczeństwem u przewoźników kolejowych. Celem tych systemów jest zapewnienie właściwego nadzoru nad wszystkimi ryzykami związanymi z działalnością przedsiębiorstwa kolejowego, łącznie z dostarczanymi im usługami utrzymania, dostawą materiałów oraz zaangażowaniem podwykonawców. Nadzór jest realizowany zazwyczaj poprzez prowadzenie okresowych auditów u potencjalnych dostawców, w celu weryfikacji ich wiarygodności technicznej, ekonomicznej, organizacyjnej oraz pod kontem spełnienia wymogów bezpieczeństwa w celu odpowiedniego zarządzania ryzykiem. Brak spełnienia określonych indywidualnie wymogów w każdym Systemie Zarządzania Bezpieczeństwem przewoźnika kolejowego sprawia, że żadna usługa, wyrób, element nie mogą być stosowane, o ile nie przeszły pozytywnie procesu weryfikacji dostawcy, a sam dostawca nie został wciągnięty na listę kwalifikowanych/uznanych dostawców.

Sytuacja taka stoi teoretycznie w sprzeczności z ustawą Prawo zamówień publicznych, która nakazuje jednostkom podlegającym tej ustawie, w tym urzędom marszałkowskim i przewoźnikom samorządowym, prowadzenie postępowań w trybie nieograniczonym. Tak też się dzieje i większość taboru w takim trybie została nabyta, jednak wydaje się, że wybór takiej formy w sposób oczywisty narusza dyrektywę o bezpieczeństwie kolei. Co więcej, samorządy, które w tym trybie nabyły pojazdy, organizując przetargi na usługi przewozowe z wykorzystaniem taboru, którego są właścicielem, całkowicie bezprawnie i wbrew dyrektywom o bezpieczeństwie kolei nakazują użytkowanie nabytych przez siebie pojazdów. Staje to w ewidentnej sprzeczności z zatwierdzonymi i wdrożonymi systemami bezpieczeństwa, które wymuszają stosowanie m.in. pojazdów pozyskanych od podmiotów (także samorządów) które przeszły pozytywny proces weryfikacji w ramach auditu wymaganego przez SMS

Pikanterii sprawy dodaje fakt, że żaden z urzędów marszałkowskich, będących dostawcą (co prawda wtórnym, ale jednak dostawcą taboru) dla przewoźników kolejowych, nie był auditowany przez żadnego z przewoźników kolejowych, naruszając tym samym zasady bezpieczeństwa i rażąco łamiąc zatwierdzone przez UTK Systemy Zarządzania Bezpieczeństwem. W takiej sytuacji UTK powinno z automatu zawiesić lub cofnąć certyfikaty bezpieczeństwa wszystkim przewoźnikom pasażerskim w Polsce i nakazać usunięcie niezgodności krytycznych w tym obszarze. Skutkiem takich działań mogłoby być byłoby nawet wstrzymanie w trybie natychmiastowym ruchu wszystkich pociągów regionalnych w Polsce.

Problem wbrew pozorom jest znacznie poważniejszy, niż by się mogło wydawać i nie dotyczy tylko i wyłącznie braku lub zastosowania niewłaściwej metody weryfikacji dostawcy w myśl dostępnych możliwości wynikających z zapisu ustawy prawo zamówień publicznych. Sprawa dotyczy bowiem braku gromadzenia w sposób jednolity, niepodważalny i ciągły całej historii eksploatacji i napraw pojazdu kolejowego. Dynamiczny wzrost konkurencyjności w obszarze przewozów pasażerskich, krótkie okresy udostępniania pojazdów przewoźnikom i częsta zmiana ich użytkownika, wynikająca z ułomności rodzącego się rynku usług przewozowych sprawia, że użytkowanie taboru samorządowego staje się coraz bardziej niebezpieczne. Co więcej, wraz ze wzrostem znaczenia Systemów Zarządzania Bezpieczeństwem oraz wymagań wynikających z konieczności oceny znaczenia zmian i szacowania ryzyka przez każdego przewoźnika kolejowego może niedługo okazać się, że brak dostatecznie udokumentowanej historii eksploatacji pojazdu będzie przeszkodą uniemożliwiającą rozpoczęcie użytkowania pojazdów będących własnością samorządu, kupionych za setki milionów złotych. Sytuacja taka może wyniknąć zagrożenia utratą certyfikatu bezpieczeństwa przewoźnika kolejowego lub z zakwestionowania przez ubezpieczyciela przewoźnika sposobu nadzoru i zarządzania ryzykami, który z uwagi na spodziewany w najbliższych latach lawinowy wzrost sumy ubezpieczenia do 100 mln zł, zacznie baczniej się przyglądać narzędziom i procesom wykorzystywanym do realizacji przewozów.

Wyjściem z tej sytuacji jest bez wątpienia szersza współpraca z przewoźnikami i wyspecjalizowanymi firmami przy auditowaniu potencjalnych dostawców, jak również odejście od dotychczasowej formy zamawiania pojazdów w postępowaniach otwartych na rzecz przetargów dwuetapowych lub dialogu technicznego powiązanych ściśle z auditem potencjalnego dostawcy. Będzie to miało oczywisty wpływ na wydłużenie procedury zakupów, ale z pewnością przyczyni się do poprawy, bezpieczeństwa, jakości dostarczanego taboru, a być może także wydłuży zamawiane serie i sprawi, iż pojazdy będą bardziej przemyślane. Szansą na to są bez wątpienia grupy zakupowe i opcje na dodatkowy tabor tej samej serii. Pozytywnym przykładem takich zakupów jest np. Południowa Grupa Zakupowa składająca się z 4 województw, która zakupiła łącznie 19 pojazdów tego samego typu. Innym przykładem godnym naśladowania jest SKM Warszawa, która zamawiając 6 pojazdów zapisała także opcję rozszerzenia zamówienia o kolejne 3.

Najbliższym ideałowi jest bez wątpienia przetarg na tabor dla Łódzkiej Kolei Aglomeracyjnej połączony z wieloletnim utrzymaniem, poprzedzony dialogiem technicznym. Zabrakło w nim tylko przeprowadzenia auditu dostawców i zapisania opcji na kolejne 20-40 pojazdów.